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V. OBSERVACIONES

Las visitas de supervisión a todos los centros de reclusión de la República Mexicana, han evidenciado la existencia de diversas irregularidades que ya fueron descritas en el capítulo de hechos, y que constituyen violaciones a derechos humanos, no sólo de los internos, como se explicará posteriormente, sino también de las personas que los visitan y de la sociedad en general. Estas irregularidades prevalecen en la mayoría de los centros de reclusión, y si bien es cierto que hay algunas excepciones, es pertinente hacer notar esas violaciones, con la finalidad de que se corrijan en los lugares donde se presentan y, en su caso, evitar su aparición en otros sitios.

A. En primer lugar, es necesario reflexionar acerca de la corrupción que impera en los centros de reclusión de nuestro país, la cual es causa de diversas irregularidades que afectan su buen funcionamiento y que favorecen la comisión de conductas delictivas, tanto en el interior como en el exterior de los mismos, por lo que, no obstante que en sí misma no constituye una violación a derechos humanos, sí es condicionante para vulnerar otros derechos humanos e inclusive el de la seguridad pública de la sociedad en general.

Cuando una persona ingresa al centro de reclusión, se encuentra bajo el impacto de la detención y, en consecuencia, de un cambio total de su vida; en esas circunstancias, cae víctima de la extorsión por parte de otros internos, y principalmente de los responsables de la seguridad de los establecimientos, quienes se aprovechan del poder que ejercen como autoridades, y realizan cobros por servicios que tienen obligación de prestar de manera gratuita.

Esta clase de conductas, generadas por la grave corrupción que existe en el sistema penitenciario de nuestro país, afecta principalmente a los internos cuyas condiciones económicas son más precarias y que representan a la mayoría de las personas que se encuentran privadas de la libertad, los cuales corren el riesgo de ser agredidos físicamente si no acceden a pagar el dinero que se les exige o si no realizan las actividades, en ocasiones ilícitas, que se les imponen.

Por el contrario, los internos que cuentan con recursos económicos dentro de un establecimiento penitenciario pueden gozar de mejores servicios y mayor espacio que los demás, lo que los coloca en una situación de privilegio que constituye un trato inequitativo, y les permite tener acceso a toda clase de facilidades para organizar o seguir dirigiendo desde el interior, grupos de delincuencia organizada que se dedican a la comisión de delitos graves como secuestro, robo calificado y narcotráfico, ya que incluso poseen aparatos de telefonía celular con los que mantienen contacto permanente con personas del exterior. Es por ello que la seguridad y el control de todas y cada una de las actividades que se desarrollan en dichos establecimientos, por parte de las autoridades correspondientes, es un asunto de seguridad pública, cuya responsabilidad recae, en el presente caso, en los servidores públicos responsables de su administración.

Asimismo, existen grupos de internos que, mediante el empleo de la violencia se erigen en autoridad con capacidad de decisión someten a su régimen a la mayoría de la población y controlan el establecimiento. Dicho fenómeno, conocido como “autogobierno”, es generado por diversas causas, entre las que se encuentran, el escaso personal de seguridad que labora en los centros, la falta de supervisión de las diferentes direcciones de prevención y readaptación social, y principalmente las enormes ganancias económicas que producen los cobros y las actividades ilícitas dentro de los penales. Al permitir y tolerar que en el sistema penitenciario exista el “autogobierno” e impere la “ley del más fuerte”, las autoridades encargadas de su administración omiten cumplir con su obligación de garantizar la seguridad personal a que tienen derecho todos los internos, visitantes y personal que labora en la institución.

Además, en muchas ocasiones las redes de corrupción que subsisten en los establecimientos penitenciarios, en las que están involucrados internos y autoridades, realizan en el interior actividades relacionadas con el tráfico de drogas, lo cual tiene graves consecuencias en la salud de los internos y además genera toda clase de conflictos derivados de la dependencia a las sustancias psicoactivas; por lo tanto, la necesidad de obtenerlas sin importar los medios utilizados para tal efecto o que se adquieran deudas que para ser pagadas, a falta de recursos económicos, da origen a hechos violentos que ponen en riesgo la seguridad del penal y de todas las personas que, por cualquier motivo, se encuentran en el mismo.

Tampoco debemos olvidar que la existencia de esta clase de irregularidades, generadas por actos de corrupción de las autoridades, también son constitutivas de delitos previstos y sancionados por las leyes penales locales y federal, así como de probables responsabilidades administrativas. Por tal motivo, es necesario que los gobiernos, federal y estatales, realicen las acciones necesarias para investigar y, en su caso, aplicar las sanciones administrativas y penales que procedan, así como para erradicar las irregularidades generadas por actos de corrupción de las autoridades que laboran en los centros de reclusión.

En ese tenor, es necesario señalar ahora que la seguridad pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3º, de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 11 de diciembre de 1995, es la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos; asimismo, de acuerdo con dicho precepto legal, dicha función debe realizarse, entre otras, por las autoridades responsables de la prisión preventiva y ejecución de penas.

Al respecto, el Programa Nacional de Seguridad Pública 2001-2006, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 14 de enero de 2003, y elaborado por la Secretaría de Seguridad Pública federal, señala como uno de los objetivos fundamentales de la política gubernamental de seguridad pública y combate a la delincuencia: “reestructurar integralmente el sistema penitenciario, al reconocer que los centros penitenciarios no han cumplido con las expectativas de readaptación social, convirtiéndose en centros de reclusión y de socialización de prácticas que reproducen la criminalidad, con deficientes sistemas de supervisión y vigilancia, donde impera la sobrepoblación y el hacinamiento, provocando amotinamientos y altos niveles de corrupción.”

Asimismo, dicho programa “propone la dignificación y renovación integral del sistema penitenciario, reformando los ordenamientos jurídicos para garantizar una rehabilitación efectiva de los infractores de la ley e impulsando el cambio de paradigma en la readaptación social, transformando los centros de reclusión en instituciones de reincorporación a la sociedad y a la vida productiva. Combatiendo la corrupción, mejorando las instalaciones y desarrollando nuevos sistemas de ejecución y sustitución de penas, modificando los ordenamientos jurídicos, para hacer posible la conformación de un sistema moderno.”

Sin embargo, el resultado de las visitas de supervisión, detallado en el capítulo de hechos de este documento, ha puesto de manifiesto que las autoridades tanto federales como estatales no han realizado las acciones necesarias para lograr avances significativos en materia penitenciaria, y que las irregularidades que aquejan a los centros de reclusión, particularmente las mencionadas en el apartado que nos ocupa, ponen de manifiesto que no se ha cumplido con lo ordenado en el artículo 21, párrafos quinto y sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual señala que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, y que éstos se coordinarán para establecer un sistema nacional de seguridad pública.

B. En relación con las irregularidades de falta o insuficiencia de actividades laborales y educativas, y de personal técnico para satisfacer las necesidades de la población interna en los centros de reclusión; de la nula clasificación y separación, así como de la existencia de establecimientos municipales que alojan procesados y sentenciados, y en los que menos aún existen esas actividades, vulneran el derecho a la readaptación social de los internos y, en consecuencia, esto fomenta también la inseguridad pública, pues los reos no readaptados generalmente vuelven a delinquir.

La escasez de actividades productivas y de capacitación laboral que existe en un gran número de centros de reclusión, provoca que los internos permanezcan inactivos y ocupen su tiempo ocioso en la planeación y comisión de conductas delictivas dentro y fuera de las prisiones; asimismo, les impide tener una fuente de ingresos económicos que les permita, en primer lugar, contribuir a su sostenimiento en la prisión y dejar de ser una carga presupuestal para la sociedad; en segundo lugar, ayudar a sostener a sus familias y prevenir que éstas delincan para obtener recursos para subsistir, y en tercer lugar, pagar la reparación del daño que causaron a las víctimas de los delitos cometidos. Asimismo, dichas carencias les impiden el aprendizaje o perfeccionamiento de un oficio, lo cual les facilitaría obtener un empleo y ser autosuficientes al momento de reincorporarse a la sociedad, y evitaría que por falta de ingresos para subsistir, delincan nuevamente.

Ahora bien, la organización de las actividades laborales no sólo implica la existencia de talleres, herramientas, material e instructores, sino que previamente debe efectuarse un estudio de las características de la economía local, a fin de favorecer la correspondencia entre las demandas de ésta y la producción penitenciaria con vistas a la autosuficiencia económica del establecimiento y a la posterior incorporación de los internos al mercado laboral. Por otro lado, la asignación de los reclusos al trabajo debe tomar en cuenta su vocación y sus aptitudes, así como el tratamiento individualizado que requieren.

Para lograr que la readaptación social de los sentenciados sea una realidad, tal como lo prevé el segundo párrafo del artículo 18 constitucional, y lo que señala el artículo 10 de la Ley que Establece las Normas Mínimas Sobre Readaptación Social de Sentenciados, es pertinente promover acuerdos con los gobiernos de las entidades federativas y la iniciativa privada, a fin de aprovechar el mercado laboral que representan los internos y crear fuentes de trabajo debidamente remuneradas dentro de las cárceles.

Aunado a lo anterior, en la mayoría de los centros de reclusión no se imparten actividades educativas a toda la población, y en algunos lugares ni siquiera se procura la instrucción primaria. Tales deficiencias son ocasionadas por diversos factores, entre ellos, la ausencia de maestros, la falta de material de trabajo, incluidos los libros; la insuficiencia de aulas y el mal estado del mobiliario. En ocasiones, las pocas clases que se llevan a cabo son impartidas por los propios internos, con la intervención de algunos maestros externos, quienes únicamente atienden a un número reducido de reclusos.

Al respecto, es necesario destacar que la educación que se imparte en un centro de reclusión constituye una parte fundamental en el tratamiento de los internos, por lo que no sólo tiene un carácter académico, sino también cívico, higiénico, artístico, físico y ético, tal como lo establece el artículo 11 de la Ley que Establece las Normas Mínimas Sobre Readaptación Social de Sentenciados.

El derecho al trabajo, la capacitación para el mismo y la educación, son las únicas vías para la readaptación social del delincuente, tal como lo prevé la Carta Magna, pues el objetivo primordial del sistema penitenciario es lograrlo a través de un esquema punitivo humano y justo, en razón de que está diseñado para reintegrar necesariamente a la vida en sociedad a las personas que cometieron delitos; por ello, esas actividades deben contribuir positivamente en el tratamiento que se brinde a cada uno de los internos, y por tales motivos, las autoridades de las prisiones de nuestro país están obligadas a buscar y acordar con la iniciativa privada, la creación de fuentes de trabajo suficientes dentro de las cárceles, para cumplir así con la disposición constitucional.

Al respecto, es importante hacer mención de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, aprobadas por el Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas, mediante resolución 663 C I (XXIV), de 31 de julio de 1957, las cuales, no obstante que no constituyen un imperativo jurídico, son reconocidas como fundamento de principios de justicia penitenciaria que, de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, constituye una fuente de derecho para los Estados miembros, entre los cuales se encuentra México; dicho instrumento, señala en su artículo 65, que el tratamiento de las personas sentenciadas a una pena privativa de libertad debe tener por objeto, en tanto que la duración de la condena lo permita, inculcarles la voluntad de vivir conforme a la ley, mantenerse con el producto de su trabajo, y crear en ellos la actitud para hacerlo; asimismo, debe estar encaminado a fomentarles el respeto de sí mismos y a desarrollar el sentido de responsabilidad.

Por otro lado, es pertinente destacar la importancia que tiene en el tratamiento de los internos la presencia de profesionales de psicología y trabajo social, pues su intervención contribuye también en el proceso de readaptación social. E n el caso de los psicólogos, su participación es de gran importancia, pues además de aplicar evaluaciones que ayudan a conocer el estado emocional e intelectual del recluso, y a detectar un posible daño cerebral, proporcionan orientación sobre temas relevantes como farmacodependencia y sexualidad, y organizan terapias individuales, de grupo y familiares, que les ayudan a entender su problemática psicológica. Con relación a los trabajadores sociales, ellos se encargan de realizar diversas actividades para fomentar el vínculo con la familia, así como de solicitar y coordinar el apoyo de las instituciones de salud y educativas en casos necesarios.

En otro orden de ideas, las deficiencias en la clasificación de los internos en los centros de reclusión, son originadas en algunos casos por el grave problema de la sobrepoblación, así como por la estructura de los inmuebles que no reúnen las características necesarias para realizar dicha tarea; en otros, es ocasionada por la negligencia de las autoridades, quienes no realizan estudios de personalidad que deben servir de base para la aplicación del tratamiento y para determinar la ubicación de cada uno de los internos, o porque los criterios de clasificación que aplican no corresponden a las necesidades de seguridad de la institución, ni a las del tratamiento individualizado que requieren los internos para procurar, en la medida de lo posible, su readaptación social.

Una adecuada clasificación en un centro de reclusión, implica la separación total de internos que representen un riesgo para la seguridad institucional, que pertenecen a grupos de delincuencia organizada que se dedican a la comisión de delitos graves, y que además presentan conductas reiteradas de daños, amenazas u otra clase de delitos en contra de la población interna, de las personas que los visitan o del personal que labora en el centro; es por ello que deben permanecer en secciones completamente separadas y bajo estrictas medidas de seguridad, en condiciones que impidan el contacto con internos de otras secciones o módulos, por lo que dicha separación no sólo debe comprender los dormitorios, sino también los patios y demás áreas donde realicen sus actividades cotidianas.

Por otro lado, hay otros internos cuyas características no representan un alto riesgo y que no requieren ser albergados en condiciones extremas de seguridad, como por ejemplo quienes fueron sentenciados por delitos considerados no graves o que están por compurgar su pena en reclusión, siempre y cuando su comportamiento dentro de la prisión sea adecuado y así lo reflejen los estudios criminológicos; también están dentro de este grupo las personas que presentan discapacidad, los indígenas y los adultos mayores.

En tales circunstancias, una adecuada clasificación permite la aplicación de un tratamiento especial para cada grupo de internos, y puede evitar el aprendizaje de nuevas conductas delictivas, así como abusos y maltratos entre ellos mismos.

En ese tenor, de conformidad con el numeral 67 de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, la clasificación tiene como finalidad separar a los internos que, por su pasado criminal o su mala disposición, ejercerían una influencia nociva sobre los compañeros de detención, y repartirlos en grupos, a fin de facilitar el tratamiento encaminado a su readaptación social. En consecuencia, una adecuada clasificación de los internos en los centros de reclusión, contribuye también a mantener el orden y la disciplina al interior del establecimiento, debido a que se puede tener mayor control y vigilancia sobre los internos que representen un riesgo para la seguridad de las personas que por cualquier motivo se encuentren en su interior y, por lo mismo, garantiza el derecho a una estancia digna y segura dentro de la institución.

Por todo lo anterior, sería conveniente que a través del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se destinen recursos públicos para dividir en secciones los grandes reclusorios locales, tomando como ejemplo los últimos centros de reclusión construidos con el apoyo y asesoría del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en los estados de Nuevo León, Baja California, Veracruz y Chiapas; ello tiene por objeto garantizar que en esos establecimientos, la clasificación de los internos obedezca a las necesidades de seguridad y tratamiento, y con base en los resultados de los estudios que para tal efecto realice el personal de las diversas áreas técnicas, procurando, en lo posible, que sean ubicados con personas afines que compartan hábitos de vida, preferencias e inclinaciones culturales, educativas y recreativas, a fin de evitar conflictos y de propiciar la convivencia armónica dentro de esos establecimientos. De lograrse dicho objetivo, podrá evitarse la interacción de grupos numerosos de reclusos que detentan poder y están ligados con la delincuencia organizada que, como ya fue señalado en otro apartado, siguen operando desde esos reclusorios, por la corrupción imperante y el sometimiento de los internos en general, a través de conductas vejatorias contrarias a sus derechos elementales.

Otra irregularidad común en los centros de reclusión, estrechamente relacionada con la detallada anteriormente, es la falta de separación entre procesados y sentenciados, la cual se debe a la falta de instalaciones que permitan a las autoridades llevar a cabo dicha tarea, así como a la sobrepoblación que afecta de manera alarmante a dichos establecimientos y que hace obligatoria la convivencia permanente entre procesados y sentenciados; no obstante, existen casos en los que son las propias autoridades las que provocan dicha irregularidad, debido a que no realizan el menor esfuerzo para llevar a cabo dicha tarea, o incluso porque de manera intencional permiten que en ciertas áreas destinadas para albergar a internos con la misma situación jurídica, como por ejemplo la de observación y clasificación, se albergue también cualquier interno, procesado o sentenciado, mediante el cobro de diversas cantidades de dinero o por protección.

Es importante mencionar que en el caso de las personas procesadas, el derecho a que se presuma su inocencia implica que en todo momento se les dé un trato acorde a dicha presunción, lo cual incluye también que deben ser ubicadas en un área exclusiva para la prisión preventiva y, por lo tanto, deben estar separadas por completo de quienes ya están compurgando una sentencia, no sólo para protegerlas de posibles abusos de parte de estas últimas, sino para evitar que sean etiquetadas como delincuentes mientras están siendo procesadas, lo cual es de gran importancia en el caso de una resolución absolutoria. En ese sentido, la separación entre internos con diferente situación jurídica no debe limitarse, como sucede en la mayoría de los establecimientos, a las áreas de dormitorios, sino que debe ser total y abarcar todas las instalaciones, de manera que tampoco tengan contacto durante la realización de sus actividades cotidianas.

De igual forma, es inaceptable para esta Comisión Nacional, el hecho de que existan centros de reclusión en los que además de la falta de separación entre procesados y sentenciados se permite que los internos y las internas convivan en las áreas comunes, e incluso que compartan los mismos dormitorios, lo que da lugar a la existencia de comercio sexual y a que se destine a las mujeres al servicio doméstico de los varones.

Al respecto, el artículo 8º, de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, señala claramente que los internos pertenecientes a categorías diversas deberán ser alojados en diferentes establecimientos o en diferentes secciones dentro de los establecimientos, según su sexo y edad, sus antecedentes, los motivos de su detención, y el trato que corresponda aplicarles; por lo que los hombres y las mujeres deberán ser recluidos, hasta donde fuere posible, en establecimientos diferentes, y en el caso de que se reciban personas de uno u otro sexo, el conjunto de locales destinado a las mujeres deberá estar completamente separado; asimismo, que los detenidos en prisión preventiva deberán ser separados de los que están cumpliendo una condena.

En tales circunstancias, es necesario que se realicen las acciones necesarias para lograr que en todo el país, los internos sujetos a un procedimiento penal, sean alojados en áreas completamente separadas de aquellas destinadas a personas sentenciadas, y que las mujeres que se encuentren en las mismas circunstancias, sean albergadas en establecimientos completamente separados de los destinados a los hombres.

Por lo expuesto, la falta de actividades laborales y educativas, así como la insuficiencia de personal de psicología y trabajo social, viola en agravio de los internos, la obligación plasmada en el segundo párrafo del referido artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de organizar el sistema penal sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo y la educación, como medios para la readaptación social del delincuente.

Para conseguir dicho objetivo, es necesario también que exista una adecuada clasificación y una completa separación entre procesados y sentenciados, así como entre géneros, tal como está previsto en la Ley que Establece las Normas Mínimas Sobre Readaptación Social de Sentenciados, y las correspondientes leyes sobre la materia que están vigentes en las entidades federativas, de conformidad con lo establecido en el primer párrafo del citado artículo 18, el cual ordena que los sitios destinados a la prisión preventiva estarán completamente separados de los que se destinaren a la extinción de las penas, lo que evidentemente no se cumple, y que las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto. A mayor abundamiento, los artículos 10, numerales 1 y 2, del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, así como 5º, numerales 4 y 6, de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, disponen que las personas procesadas y sentenciadas habrán de estar separadas y que el objetivo del régimen penitenciario es la readaptación social.

En consecuencia, al no lograrse la readaptación social de estas personas, se vulnera también en agravio de la sociedad mexicana, el derecho fundamental a la seguridad pública establecido en el párrafo quinto, del artículo 21 de nuestra Carta Magna.

Aunado a lo anterior, otro grave problema que obstaculiza la adecuada readaptación social de los internos y que, en consecuencia, incide de manera negativa en la seguridad pública, es la existencia de establecimientos municipales que albergan a personas procesadas y sentenciadas, pero que no dependen económica ni administrativamente de los gobiernos de los estados, sino de los ayuntamientos correspondientes, por lo que generalmente no tienen las instalaciones adecuadas para garantizar las mínimas condiciones de seguridad que requieren y llevar a cabo las actividades propias de un centro de reclusión, además de que no cuentan con suficientes recursos humanos y económicos para cubrir las necesidades básicas de la población interna.

Al respecto, es necesario aclarar que las cárceles municipales no están concebidas para albergar en ellas a personas procesadas ni sentenciadas que pueden permanecer privadas de su libertad por muchos años; para ello, se requiere de establecimientos especiales y de recursos humanos, financieros y materiales con los cuales no cuentan los ayuntamientos. Además, no debemos olvidar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el segundo párrafo del artículo 18, no prevé que los ayuntamientos sean responsables del sistema penitenciario y, además, el artículo 115, de la Carta Magna, no lo contempla como un servicio público cuya responsabilidad pueda corresponderle a los municipios; por lo tanto, son los gobiernos estatales los que deben hacerse cargo de la prisión preventiva y la readaptación social de estas personas, en los centros de reclusión que bajo su administración existen en cada una de las entidades federativas.

En consecuencia, el sistema de justicia administrativa de carácter municipal queda limitado, en los términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por 36 horas. Por lo tanto, de existir alguna disposición en contrario, se estaría vulnerando lo establecido en el citado artículo 18 de la Carta Magna, cuya observancia debe prevalecer sobre cualquier ley secundaria, de conformidad con el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133.

De lo anteriormente expuesto, se desprende que el uso de cárceles municipales para albergar a internos procesados y sentenciados, constituye una violación a los artículos 18, párrafo segundo, y 115, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y vulnera también los derechos humanos a la readaptación social y a la seguridad pública, pues la primera no puede alcanzarse de manera alguna en esos establecimientos.

C. En otro orden de ideas, el mal estado de las instalaciones y la insalubridad que existe en los centros de reclusión de nuestro país; la sobrepoblación y el hacinamiento, así como los golpes y maltratos, y las deficiencias en la alimentación, son irregularidades que violan el derecho humano de los internos a recibir un trato digno y afectan también la seguridad pública, debido a que para satisfacer sus necesidades básicas y evitar ser objeto de abusos de parte de otros reclusos o de las propias autoridades, estas personas buscan realizar cualquier clase de actividades, lícitas o ilícitas, para obtener recursos económicos.

Tal como se ha descrito en el capítulo de hechos de este informe, en la mayoría de las entidades federativas existen centros de reclusión cuyas instalaciones se encuentran en pésimas condiciones, lo cual es resultado de la falta de presupuesto o del abandono y falta de interés de las autoridades encargadas de administrarlos, quienes no han tomado las medidas necesarias para conservarlas adecuadamente y así evitar el deterioro que presentan actualmente. Asimismo, es importante mencionar también que la mayoría de los establecimientos fueron construidos hace 25 años, e incluso algunos son mucho más antiguos, por lo que no cuentan con las condiciones necesarias para prestar en forma correcta los servicios que se requieren, así como para garantizar la seguridad del personal que labora en ellos y de quienes los visitan.

Al respecto, esta Comisión Nacional ha insistido que el Estado tiene la obligación de crear instalaciones que reúnan las condiciones que garanticen una estancia digna a los internos que se encuentren bajo su custodia, así como de realizar las acciones necesarias para mantenerlas en buenas condiciones, en cuanto a su infraestructura, muebles y servicios, para que realmente puedan cumplir con el objetivo de readaptación social para el que fueron creados y dejar de ser así un abono para la inseguridad pública. Por ello, es necesario que las autoridades se ciñan en la medida de lo posible, a las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, las cuales señalan, en síntesis, en los numerales 9, 10, 12, 13, 14 y 19, las características que deben reunir los locales destinados al alojamiento de los reclusos, debiendo satisfacer, entre otras exigencias, la de contar con una superficie mínima que les permita solventar sus necesidades de higiene, clima y ventilación, así como que cada interno dispondrá de conformidad con los usos locales o nacionales, de una cama individual y de ropa de cama suficiente, mantenida convenientemente y mudada con regularidad, a fin de asegurar su limpieza.

Por lo anterior, es necesario que los gobiernos de las entidades federativas realicen las acciones necesarias para que los internos cuenten con instalaciones en buen estado que reúnan las condiciones adecuadas para brindarles una estancia digna, así como una correcta aplicación del tratamiento que requieren para su reincorporación social, lo cual evitaría que sigan realizando actividades generalmente ilícitas para obtener recursos económicos y satisfacer sus necesidades primarias. En dichas tareas, es importante tomar en cuenta la participación del Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Seguridad Pública, el cual tiene funciones de orientación técnica y facultades de aprobación en materia de construcción, remozamiento o adaptación de establecimientos de custodia y ejecución de sanciones, de conformidad con los convenios de coordinación que, en su caso, existan entre el Ejecutivo Federal y los gobiernos de los estados, tal como lo prevén los artículos 3º y 6º, de la Ley que Establece las Normas Mínimas Sobre Readaptación Social de Sentenciados.

En ese tenor, es importante recordar que el referido Programa Nacional de Seguridad Pública 2001-2006, también propone la dignificación y renovación integral del sistema penitenciario, por lo que a través del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, deben destinarse recursos públicos para mejorar las instalaciones y procurar, en lo posible, que los centros de reclusión cumplan de manera adecuada con el objetivo para el que fueron creados.

Ahora bien, la sobrepoblación que existe en los centros de reclusión de la mayoría de los estados de la República, afecta de manera importante la calidad de vida de los internos, debido a que se reduce el espacio vital y los servicios resultan insuficientes; en tales circunstancias, sólo algunos reclusos tienen acceso a las oportunidades de trabajo, capacitación para el mismo y educación, así como a la atención médica, psicológica y de trabajo social, necesarios para su readaptación social; asimismo, en ocasiones tampoco son suficientes las estancias, las camas, los servicios sanitarios, el agua, los alimentos y las medicinas; todo ello, es aprovechado por autoridades corruptas que obtienen grandes beneficios económicos a costa de las necesidades de los internos.

El problema de la sobrepoblación es provocado principalmente por el aumento excesivo de la delincuencia en los últimos años; sin embargo, existen también otros factores que influyen de manera importante, como por ejemplo las reformas en materia penal que han aumentado la duración de las sanciones privativas de libertad, sin despenalizar algunas conductas que causan daños exclusivamente morales y que no representan un daño grave a la sociedad, además de que no existen o no se aplican los sustitutivos de penas de prisión o penas alternativas, debido a que no existe una estructura administrativa para aplicarlas; tal es el caso de los trabajos en favor de la comunidad, cuya determinación brindaría un beneficio social, además de que su cumplimiento no representaría una carga económica para el erario público.

El aumento de la población penitenciaria también se debe al retraso en la tramitación de los procedimientos judiciales, debido a que provoca que la prisión preventiva se prolongue excesivamente; asimismo, a la negativa generalizada a conceder beneficios de libertad anticipada por parte de las autoridades encargadas de la ejecución de las penas privativas de libertad, tratándose de delitos no graves, a pesar de estar previstos en la ley.

Aunado a lo anterior, la falta de espacio provoca hacinamiento y como consecuencia de ello hay un aumento significativo en los problemas interpersonales, derivado del contacto permanente y estrecho que existe entre los internos, lo cual además pone en riesgo la seguridad de la institución; no obstante, es necesario aclarar que en ocasiones dicha irregularidad es ocasionada por la mala distribución que realizan las propias autoridades que administran los establecimientos, pues no obstante que cuentan con espacios suficientes para albergar a la población interna, en algunas áreas ubican a un gran número de personas que supera la capacidad prevista, y en otros casos, se permite que una sola persona ocupe una estancia destinada para varios reclusos. En algunos establecimientos, se ha pretendido atacar este problema aumentando el número de camas en los dormitorios, pero sin tomar en cuenta que la capacidad de un establecimiento comprende también otras instalaciones y servicios necesarios para satisfacer las demandas de la población, por lo que el espacio vital sigue siendo insuficiente, lo mismo que el personal, el suministro de agua, energía eléctrica y el drenaje, entre otros.

Por otro lado, una irregularidad que es de destacarse, es la relativa a los golpes y maltratos que fueron detectados en algunos establecimientos durante las visitas de supervisión, los cuales son cometidos por el personal de seguridad y custodia, por reclusos con poder, con anuencia de aquéllos, o por quienes forman el “autogobierno”. Al respecto, es necesario mencionar que en ocasiones, la práctica de golpear a los internos obedece al desconocimiento que el personal de custodia tiene sobre los límites de sus atribuciones, así como a la falta de capacitación para poner en práctica mecanismos no violentos para mantener la disciplina y el orden; sin embargo, también se dan casos en los que estos servidores públicos actúan bajo las instrucciones de sus superiores, ya sea porque todos comparten la convicción errónea de que la violencia es parte de la disciplina o porque creen que los internos no gozan de derecho alguno; además de que no son conscientes de que las irregularidades que cometen en contra de los reclusos, generan en ellos resentimiento y deseo de venganza que serán reflejados en su comportamiento cuando sean reincorporados a la sociedad, por lo que repetirán esas conductas ilícitas en contra de la población libre.

Por lo anterior, este organismo nacional insiste en que las condiciones de internamiento no se traduzcan en mayores molestias que las estrictamente inherentes al tratamiento, no sólo porque los internos tienen derecho a ser tratados con humanidad y respeto, sino porque de ello depende el cumplimiento del objetivo de readaptación social para el que fueron creados los centros de reclusión, en beneficio de la sociedad mexicana y de su seguridad pública.

Otra irregularidad detectada durante las visitas de supervisión es la relacionada con las deficiencias en la alimentación que reciben las personas internas en los centros de reclusión, la cual es provocada porque no se asignan suficientes recursos económicos; no se observan las normas de higiene necesarias durante su elaboración y distribución; no se cuenta con instalaciones y utensilios en buen estado para la elaboración y manejo de la comida, o simplemente porque las autoridades evaden su responsabilidad y se limitan a entregar a cada uno de los internos una cantidad de dinero que no es suficiente para satisfacer sus necesidades básicas de alimentación. En ocasiones, tales carencias, además de afectar la salud de los internos, generan serios problemas de corrupción debido a que la insuficiencia de alimentos o la mala calidad de los mismos, obliga a los reclusos que carecen de recursos económicos a buscar la satisfacción de sus necesidades alimenticias por cualquier medio que esté a su alcance, incluso mediante la realización de conductas ilícitas que ponen en riesgo la seguridad de los establecimientos; pero por otro lado, los internos que tienen dinero suficiente, pueden obtener de las autoridades los alimentos de buena calidad que deseen, vía la corrupción.

Por lo tanto, es conveniente que los gobiernos de los estados realicen las gestiones necesarias para que los centros de reclusión cuenten con las instalaciones, el equipo y los recursos económicos necesarios para garantizar que todas y cada una de las personas que se encuentren bajo su custodia reciban de la administración la alimentación adecuada, tal como lo prevé el artículo 20. 1, de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos.

En tales circunstancias, las deficiencias descritas en el presente apartado, que no permiten lograr el objetivo de readaptación social para el que fueron creados los centros de reclusión y atentan contra la seguridad pública de la población mexicana, producen también una serie de carencias y limitaciones que afectan a las personas que se encuentran internas y les impiden satisfacer sus necesidades primarias, por lo que constituyen actos de molestia sin motivo legal, que contravienen lo previsto en el último párrafo del artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se traducen en la violación a sus derechos humanos, en este caso, a recibir un trato digno, por lo que transgreden también los artículos 10.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 5.2 de la Convención Americana Sobre los Derechos Humanos, los cuales establecen que todas las personas privadas de su libertad deben ser tratadas humanamente y respetando su dignidad.

D. Las sanciones que se aplican sin ajustarse a los lineamientos que establece la normatividad interna, así como la inexistencia de un reglamento en los centros de reclusión de nuestro país, violan en perjuicio de los internos los derechos humanos de legalidad y de seguridad jurídica.

Tal como se mencionó en el capítulo de hechos del presente documento, en prácticamente la mitad de las entidades federativas se detectaron establecimientos en los que las autoridades que los administran permiten que las sanciones disciplinarias sean aplicadas por el personal de seguridad y custodia, sin que los infractores sean informados sobre los motivos y la duración de las mismas, ni se les permita ser escuchados; en casos extremos, son los propios internos los encargados de imponer los correctivos disciplinarios.

En el asunto que nos ocupa, el derecho a la legalidad es vulnerado porque las autoridades realizan actos de molestia contrarios a las leyes que establecen las normas para la readaptación social de sentenciados en cada una de las entidades federativas, así como a los correspondientes reglamentos internos que rigen la organización de los centros de reclusión, ya que en dichos instrumentos jurídicos, en atención a tal derecho, generalmente se establece para los directores la facultad de imponer las sanciones previstas, previa realización de un procedimiento sumario en el que se compruebe la falta cometida y la responsabilidad del interno, a quien también se le debe permitir ser escuchado en su defensa; sin embargo, al no observarse tales exigencias se transgrede también el derecho humano a la seguridad jurídica, pues al no ser informados sobre la duración de la sanción, ni permitirles ser escuchados en su defensa, se les coloca en un claro estado de indefensión.

Aunado a lo anterior, no hay justificación alguna para que en la actualidad existan centros de reclusión que no cuenten con un reglamento interno que norme los aspectos relacionados con su organización y funcionamiento, el cual es necesario para que estos lugares cumplan con el objetivo para el que fueron creados. Por lo tanto, no existen reglas claras a las que deban someterse tanto autoridades como internos para procurar el orden y la disciplina, indispensables para su buen funcionamiento, así como para garantizar la seguridad de la institución y evitar abusos por parte de las autoridades, o de los propios reclusos, que puedan derivar en violaciones a los derechos fundamentales e incidir en la seguridad pública de la población.

Al respecto, es necesario recordar que la citada garantía de seguridad jurídica consagrada en nuestra Carta Magna, implica la existencia de un orden que regule la actuación de las autoridades y dé certeza a los gobernados de que dichas autoridades respetarán ese orden, y que el individuo tendrá la seguridad de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares establecidos previamente; es por ello que la inexistencia de un reglamento interno impide que los actos de autoridad que realizan los servidores públicos encargados de la administración de dichos centros de reclusión, y que afectan la esfera jurídica de los internos, puedan estar debidamente fundados y motivados, al no existir una norma legal que prevea expresamente tales actos.

Por lo anterior, en las entidades federativas en las que subsista dicha irregularidad, deben elaborarse de inmediato los correspondientes reglamentos, tomando en cuenta los derechos fundamentales establecidos en el orden jurídico nacional y en los instrumentos internacionales en la materia. En ese tenor, debe tenerse especial cuidado en hacer constar de manera clara en dichos instrumentos, las infracciones y las correcciones disciplinarias, así como el procedimiento al que se deberán sujetar las autoridades para la aplicación de estas últimas.

E. Otra irregularidad que afecta a la mayoría de los centros de reclusión de nuestro país, es la relacionada con las deficiencias en la prestación del servicio médico, lo cual vulnera el derecho a la protección de la salud de los internos que puede derivar en un problema de salud pública.

En primer lugar, la falta de médicos generales, odontólogos y enfermeros, trae como consecuencia que las enfermedades de los internos, incluso las más comunes, no sean atendidas de manera oportuna, aunado ello a que generalmente no se cuenta con medicamentos suficientes para tal efecto; asimismo, dichas carencias provocan que las actividades de promoción para la salud que se realizan, se reduzcan a pláticas esporádicas y que prácticamente no existan programas de prevención de padecimientos infectocontagiosos y de detección oportuna de enfermedades crónico degenerativas y bucodentales.

En ese sentido, es necesario precisar que las prisiones no son lugares aislados y que constantemente entran y salen de ellas personas que ahí laboran o que las visitan, además de los internos de nuevo ingreso o quienes ya han cumplido con una pena privativa de la libertad, por lo que existe un vínculo permanente entre la sociedad y la población reclusa, que hace posible la propagación de enfermedades tanto en el interior, como hacia el exterior de los establecimientos.

Tales deficiencias, son contrarias a los artículos 11 y 21, del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica, los cuales establecen, respectivamente, que en todos los reclusorios y centros de readaptación social debe existir un servicio de atención médico-quirúrgico, que permita resolver los problemas que se presentan; así como la obligación que tienen los establecimientos que prestan servicios de atención médica, de contar con personal suficiente e idóneo.

Por otro lado, las adicciones constituyen un problema de salud pública que se presenta de manera aguda en los centros de reclusión, y que demandan acciones enérgicas de la Secretaría de Salud, la cual, de conformidad con el artículo 192 de la Ley General de Salud, tiene a su cargo elaborar y ejecutar el Programa Contra la Farmacodependencia, que tiene como uno de sus objetivos la consolidación de una infraestructura que permita ofrecer servicios de calidad a los diversos grupos de la población en materia de prevención, tratamiento y rehabilitación, en coordinación con dependencias del sector salud y los gobiernos de las entidades federativas; sin embargo, resulta evidente que dicho programa no ha beneficiado a las personas internas en esos establecimientos.

Los servicios de un psiquiatra en los centros de reclusión, son necesarios para atender a los enfermos mentales que ingresan a ellos y para resolver los problemas de salud mental que presenta la población general, como consecuencia de la pérdida de la libertad y la falta de contacto con el medio familiar y social, así como por el cambio radical en su forma de vida; asimismo, el abuso y la dependencia de sustancias psicotrópicas provocan también diversos trastornos mentales que requieren de la intervención de dicho especialista, para que elabore un diagnóstico e indique el tratamiento medicamentoso y psicoterapéutico individualizado. Al respecto, el artículo 22.1 de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, menciona que todo establecimiento penitenciario deberá disponer, por lo menos, de los servicios de un médico calificado que tenga algunos conocimientos psiquiátricos, además de un servicio psiquiátrico para el diagnóstico y tratamiento de los casos de enfermedades mentales. Por su parte, el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica establece, en el artículo 126, que todo establecimiento que albergue pacientes con padecimientos mentales deberá contar con los recursos físicos y humanos necesarios para la adecuada protección, seguridad y atención de los usuarios.

En el caso de las mujeres, es necesario hacer una mención especial, toda vez que generalmente no cuentan con los servicios de un médico ginecobstetra quien les proporcione la atención especializada que requieren las enfermedades propias de su sexo, así como, de ser el caso, del embarazo, el parto y el puerperio, tal como lo establece el artículo 100, del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica. Asimismo, los problemas de salud también afectan a los hijos de estas mujeres, ya que son excepcionales las prisiones que ofrecen atención médica, preventiva y curativa a los niños que viven con sus madres en prisión.

Finalmente, las deficiencias en la integración de los expedientes clínicos en los centros de reclusión, dificultan también una adecuada atención médica, pues al no existir registro de los antecedentes relacionados con la salud de cada interno, el médico tratante, cuando lo hay, no cuenta con elementos suficientes para proporcionar una atención oportuna; en ese sentido, el artículo 5.1, de la Norma Oficial Mexicana NOM-168-SSA1-1998, del expediente clínico, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 30 de septiembre de 1999, establece que los prestadores de servicios médicos de carácter público, social y privado, estarán obligados a integrar y conservar el expediente clínico.

Por lo anterior, resulta evidente que no se está dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 51 de la Ley General de Salud, en virtud de que las personas que se encuentran en la mayoría de los centros de reclusión, no obtienen prestaciones de salud oportuna y de calidad idónea, no reciben atención profesional y éticamente responsable, ni tampoco un trato respetuoso y digno de profesionales, técnicos y auxiliares.

En consecuencia, las irregularidades anteriormente descritas, relacionadas con las deficiencias en la prestación del servicio médico a las personas que se encuentran en los centros de reclusión de nuestro país, violan en su agravio el derecho humano a la protección de la salud previsto en el párrafo tercero del artículo 4º constitucional; así como en los artículos 12, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y 10, del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", en los cuales los Estados parte reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, y se comprometen a adoptar las medidas necesarias para asegurar la plena efectividad de este derecho.