A. Prevención del delito

1. En el punto primero del informe preliminar y su correlativo del informe especial, se propuso a los tres ámbitos de gobierno, que se solicitara y destinara presupuesto para diseñar y desarrollar un programa específico de seguridad pública para el municipio de Juárez, dentro del marco del Programa Nacional de Seguridad Pública 2001-2006 y de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y para que de manera coordinada definieran una estrategia de prevención del delito, con el fin de evitar la continuidad de delitos sexuales y homicidios contra mujeres en ese municipio, debiendo contar para tal efecto, con personal técnico y profesional debidamente capacitado e informar a la sociedad los resultados de dichas tareas.

Por otra parte, a dos años de que se dieron a conocer las 40 acciones del gobierno federal para prevenir y erradicar la violencia contra la mujer en el municipio de Juárez, no se observan indicadores que permitan identificar un término razonable para lograr la concreción de las acciones propuestas; por el contrario, se reconoce por el Consejo Ciudadano de la Comisión citada que “la respuesta del Estado, en los distintos niveles de gobierno, no ha sido lo suficientemente contundente, para cumplir con responsabilidad sus obligaciones al interior y al exterior del país. Las dependencias del Gobierno Federal han continuado llevando a cabo sus mismos programas, sin coordinación entre ellos y sin aumentarlos, ampliarlos o ajustarlos a la gravedad de las circunstancias”.

El asumir la responsabilidad de colaborar en la prevención de la violencia de la mujer en el municipio de Juárez, por parte del Gobierno Federal, implica también una manifestación de su voluntad por hacer efectivo el derecho de todos los habitantes de dicha comunidad a gozar de un mejor nivel de seguridad pública; sin embargo, aun cuando se creó un órgano desconcentrado para coordinar y servir de enlace con el gobierno del estado y el gobierno municipal a efecto de lograr la prevención del delito, la función de la Comisión , a decir de su propio Consejo Ciudadano, “se ha visto en algunos casos reducida, en otros limitada y en otros francamente obstaculizada, con gran preocupación y molestia por parte de los miembros del Consejo Ciudadano, que confiando en la imparcialidad, objetividad, calidad moral y compromiso con los derechos humanos de su titular, le han brindado con gran convicción y la mejor buena fe su respaldo ético y social.”

De igual manera, en el informe presentado por el Gobierno Federal a través de su órgano desconcentrado denominado Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres en el Municipio de Juárez, se pronuncia el Consejo Ciudadano de la citada comisión en relación a “la falta real de compromiso de las autoridades, y en particular del Gobierno Federal, con la Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez, se añade a la falta de resultados en la lucha contra la impunidad, aunado a la indispensable coordinación y colaboración de todos los órganos del Estado, el acopio de todos los recursos disponibles para dar una respuesta de raíz a este problema”.

Por parte del Gobierno del estado de Chihuahua, se cambió la sede de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado, al municipio de Juárez, con el principal objetivo de mantener estrecha coordinación con el Sistema Nacional de Seguridad Pública, y cumplir así con la Ley General que Establece las Bases de Coordinación de ese Sistema, enfocado a la operatividad policial, con apoyo en los más avanzados sistemas de información estadísticos y herramientas tecnológicas, que le permiten coadyuvar con las diferentes direcciones en el análisis estadístico para conocer de mejor manera la etiología del fenómeno criminal en el estado.

En el caso de la Presidencia Municipal de Juárez, Chihuahua, desde el mes de julio de 2003 comenzó a operar, en coordinación con los tres ámbitos de gobierno, un Programa Integral de Seguridad Pública, bajo la supervisión y mando de la Policía Federal Preventiva, mismo que se rediseñó para el periodo de 2004 al 2007, y que “está encaminado, a s ervir, prevenir y proteger con honor, entrega, lealtad y profesionalismo la integridad, seguridad y tranquilidad de los juarenses, cumpliendo y haciendo cumplir la ley con una policía eficaz y cercana a la comunidad, para ganar el respeto y la confianza de la ciudadanía con profesionalismo y vocación en el servicio policial”, según se anunció.

2. En el punto segundo del informe especial, se propuso que llevaron a cabo medidas de coordinación, con la finalidad de desarrollar programas de capacitación en materia de prevención del delito, y estrategias de vigilancia en las zonas de incidencia de los homicidios y desapariciones de mujeres, y de aquellos delitos relativos a la violencia contra la mujer, para poder identificar de manera precisa las acciones a realizar y en las que se especifiquen las tareas que se comprometan efectuar los tres ámbitos de gobierno para que se establezcan las responsabilidades que a cada una de ellas le competen.

Al respecto, es oportuno precisar que no obstante que corresponde al Gobierno Federal, a través del órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, denominado Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia en el Municipio de Juárez, así como de la Subcomisión de Coordinación y Enlace para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en el Municipio de Juárez, de la misma Secretaría, cumplir en sus términos este punto de propuesta, los resultados que hasta la fecha se han informado no permiten observar que se hayan realizado acciones orientadas a la consecución de dicha propuesta, pues aun y cuando se han realizado innumerables trabajos dentro del programa inicial de los “40 Puntos de Colaboración del Gobierno Federal”, que hoy se le conoce como de las “40 acciones”, en virtud de sus modificaciones, la realidad es que el contenido de cada uno de sus puntos no se han logrado consumar, permaneciendo a la fecha como pendientes en cuanto a su cumplimiento.

Es indudable que se han realizado informes de actividades por parte del Gobierno Federal respecto de los avances alcanzados en dos años de intervención directa en tareas de prevención y erradicación de la violencia contra la mujer en el municipio de Juárez; sin embargo, el último informe dado a conocer a la opinión pública nacional, por la titular del órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, permite observar el reconocimiento de que no “obstante la reiterada solicitud de entrega de informes que contienen los avances en el cumplimiento del programa del gobierno federal denominado cuarenta acciones, estos originalmente no fueron lo suficientemente difundidos ni sometidos a consenso”, por lo que transcurrieron nueve meses sin que se presentara resultado alguno y fue hasta el mes de abril de 2004 que, aun cuando se anunció que el contenido de estos fue reformulado respetándose 25 acciones del programa original y se modificaron 15, la esencia de las acciones quedó en términos muy similares, ello aunado a que “l a política de Estado que el Ejecutivo Federal intenta establecer para evitar el feminicidio en Ciudad Juárez se traduce en el incremento de la presencia federal en esta frontera bajo un programa de acciones que reflejen su intención de darle una atención extraordinaria; sin embargo, la respuesta del Estado, en los distintos niveles de gobierno, no ha sido lo suficientemente contundente, como anunció y como se esperaba, para cumplir con responsabilidad sus obligaciones al interior y al exterior del país”.

Lo anterior explica que aun cuando se han delineado acciones a realizar y establecido indicadores de trabajo para lograr avance en cada una de dichas acciones, éstas no se han logrado concretar por las deficiencias de coordinación y por la ausencia de un compromiso real en el tema, tal y como el propio gobierno federal lo reconoce en el informe de fecha 11 de agosto de 2005.

Ahora bien, si bien es cierto que debe reconocerse que se han realizado algunos avances por parte de las dependencias del Gobierno Federal, también lo es que, tal y como ha sido informado, existen diversos pendientes entre los cuales se encuentran:

a) No se logró la coordinación deseable con el mismo enfoque en cuanto a la intervención federal en la época de la que se informa, con la Subprocuraduría de Derechos Humanos, Atención a Víctimas y Servicios a la Comunidad , de la PGR ;

b) No fue posible incrementar la presencia ni hacer que permanecieran los elementos de la SSP comisionados en Ciudad Juárez como parte del Programa Integral de Seguridad Pública (PISP);

c) No se ha logrado que cada familia de víctimas contara con apoyo jurídico para ejercer su derecho a la coadyuvancia;

d) En virtud de no tener acceso a los expedientes penales para aplicarles, la herramienta metodológica proyectada por la Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez con expertos nacionales e internacionales a fin de contar con una explicación puntual de lo sucedido, como parte del derecho a la verdad y para conocer la magnitud del problema en términos de violaciones a los derechos humanos de las mujeres;

e) No se han logrado resultados en cuanto al cese de la impunidad en muchos de los casos de feminicidio serial;

f) No se ha logrado trabajar conjuntamente con la Subprocuraduría de Derechos Humanos, Atención a Víctimas y Servicios a la Comunidad de la PGR los criterios para a reparación del daño, y,

g) El propio gobierno federal a través de su órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación afirma que existe una falta de alineación de esfuerzos federales.

Lo anterior, permite observar l a falta de contundencia de las acciones realizadas hasta la fecha, debido a la ausencia de una política real de prevención del delito aplicada por el Gobierno Federal en el municipio de Juárez, tal y como se reconoce en el propio informe del Gobierno Federal dado a conocer la opinión pública nacional el día 11 de agosto de 2005, al afirmarse que “las causas de la delincuencia en Juárez, Chihuahua no han sido cabalmente solucionadas hasta ahora, por el contrario, se han venido a gravando. Ello, además de los nuevos feminicidios y hechos de violencia contra las mujeres desde el año pasado se han incrementado”.

3. En el punto tercero del informe especial, se propuso que se informara periódicamente a la sociedad y a esta Comisión Nacional sobre los avances y resultados de las investigaciones relativas a los homicidios y desapariciones de mujeres en el municipio de Juárez, así como las medidas adoptadas para la prevención de delitos relacionados con la violencia en contra de mujeres.

En ese sentido, es oportuno precisar que los informes que se han publicado por parte del Gobierno Federal no incluyen la participación de los Gobiernos del estado de Chihuahua, ni del municipio de Juárez, y se han presentado dos el 3 de junio de 2004 y el 11 de agosto de 2005, en los cuales se delinearon una serie de programas y acciones que orientarían la intervención de gobierno federal.

Es importante destacar que el Gobierno Federal originalmente delineó cuatro ejes de acciones para lograr la prevención y erradicación de la violencia contra la mujer en el municipio de Juárez, las cuales posteriormente se modificaron a tres, y originalmente eran: De procuración de justicia y prevención del delito, de promoción social y de los derechos humanos de la mujer en ciudad Juárez; posteriormente cambiaron a: De procuración y administración de justicia, de atención a víctimas, de fortalecimiento del tejido social y de políticas con perspectiva de género (22 de abril de 2004), finalmente quedaron en los términos siguientes: Atención a víctimas, verdad y justicia y fortalecimiento del tejido social; sin embargo, la falta de coordinación de esfuerzos ha sido un factor clave para atemperar la impunidad y lograr una adecuada prevención del delito.

El propio informe del Gobierno Federal destaca el sustancial incremento en el último año de los homicidios y el abandono de las tareas de prevención del delito, al haber disminuido la fuerza policial de 1200 efectivos en julio de 2003 a 78 en abril del año en curso, con lo que el denominado “Programa Integral de Seguridad Pública” ha quedado sólo en el tintero, aunado a una patente falta de información por parte de las dependencias federales en cuanto a los avances y resultados obtenidos, lo cual ha generado dificultades para elaborar indicadores y por consecuencia la falta de resultados claros y uniformes.

Finalmente, el propio Gobierno Federal reconoce diversos pendientes a la fecha entre los cuales se encuentra: la falta de tareas de coordinación y sobre todo de apoyo por parte de las dependencias federales, lo cual, si bien es cierto, corresponde a una realidad que se refleja en la situación imperante en el municipio de Juárez demanda de acciones concretas y efectivas para poder revertir dicha problemática.

4. En el cuarto punto del informe especial, se propuso que se diera cuenta a la sociedad mexicana sobre el avance y cumplimiento total de las medidas y recomendaciones emitidas por los organismos internacionales, así como por esta Comisión Nacional para hacer efectivo el derecho de los ofendidos por los delitos relativos a los homicidios y desapariciones de mujeres en el municipio de Juárez, a que se les procure justicia con la debida diligencia y se les brinde una adecuada seguridad pública.

Hasta el momento no se ha informado a la sociedad sobre las acciones adoptadas para avanzar en el cumplimiento total de las medidas y recomendaciones emitidas por los organismos internacionales, ya que de los informes rendidos por la titular de la subcomisión sólo se desprende que a la fecha “se identificó las recomendaciones internacionales emitidas”; en cambio, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha observado que las acciones realizadas bajo ese rubro, sólo se han enfocado, por parte de los diversos ámbitos de gobierno, a acudir a reuniones de trabajo en el seno de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y a presentar informes a organismos internacionales, sin que de éstos se pueda advertir que las medidas y recomendaciones dirigidas al Estado mexicano se hayan dado por cumplidas; por el contrario, los pronunciamientos se han incrementado en el transcurso de los últimos dos años, muestra de ello, son los informes emitidos por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer , de las Naciones Unidas (CEDAW), así como el de Amnistía Internacional y la recomendación 1709 de fecha 25 de junio de 2005 emitida por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa tomando como referencia la resolución 1454, a través de la cual recomienda el marco de los Programas de Cooperación y Asistencia que la Comisión de Ministros tome algunas medidas específicas, que comprendan:

1) Organizar programas de capacitación e intercambio con agentes del ministerio público, miembros de la policía judicial y expertos forenses para sensibilizarlos en materia de derechos humanos.

2) Ofrecer asesoría legislativa en áreas estratégicas, tales como legislación sobre “feminicidios” y violencia intrafamiliar.

3) Ayuda para financiar refugios para víctimas de violencia intrafamiliar, y entrenamiento a su personal, así como equipamiento de un nuevo laboratorio forense, que se establezca en Ciudad Juárez.

De igual manera, la mencionada recomendación incluye un número de medidas que a decir de la Asamblea Parlamentaria “sólo México debe por sí mismo implementar, respecto de las cuales el Consejo Europeo y su Asamblea Parlamentaria sólo pueden formular recomendaciones y ofrecer su asistencia. Bajo este marco referencial, se consideran como aspectos más urgentes:

1) Al Congreso de la Unión.

a) Concretar las revisiones constitucionales y legislativas para combatir la impunidad pasada o futura de las violaciones a derechos humanos y de asegurar la eficiente, rápida y transparente persecución de delitos de los ministerios públicos de cada caso de “feminicidio”, de ser necesario, a nivel federal, haciendo factible la sanción tanto de los autores de los delitos, como de los servidores públicos, que han obstaculizado la justicia, en opinión de la Comisión de Venecia.

b) Tomar en consideración la propuesta de la Cámara de Diputados de la “Comisión Especial par el Estudio y Revisión de los homicidios perpetrados contra mujeres en México y promoción de Justicia para víctimas del delito” para tipificar al “feminicidio” en las disposiciones federales y preparar un diagnóstico de la violencia de género.

c) Asegurar que la reparación a todos lo familiares de las víctimas de “feminicidios” en Ciudad Juárez y Chihuahua, se base en criterios transparentes y no discriminatorios dentro del marco de las disposiciones federales mexicanas, provenientes del fondo de reparación que ha sido establecido con una generosa contribución del congreso mexicano, y supervisar que se haga efectivo.

d) Considerar reformas a los procedimientos judiciales y en la indagatoria para propiciar el trato equitativo del inculpado en la investigaciones de casos de tortura.

e) Apoyar los programas y campañas encauzadas a la a la prevención y combate de la violencia de género, comprendiendo también escuelas.

2) Congreso del Estado de Chihuahua.

a) Adopción pronta de una Ley de Transparencia y Acceso a la Información.

b) Establecer el delito de “feminicidio” en el ámbito estatal.

c) Apoyar al Instituto de la Mujer Chihuahuense , en particular a programas encauzados a la prevención y combate de la violencia de género.

3) Proporcionar ayuda efectiva y coordinada a los familiares de las víctimas, preferentemente por una sola institución. El tipo y cantidad de ayuda no deberá condicionarse a aspectos relacionados con el delito.

4) Ampliar las facultades y presupuesto de la Comisionada Especial Federal y de la Fiscalía Especial.

En resumen, se puede concluir que aun y cuanto se cuenta con el presupuesto necesario para avanzar en los programas que tienen instaurados los tres ámbitos de gobierno en materia de seguridad pública, hasta el momento no se han alcanzado los resultados que permitan concluir que éstos han impactado a la sociedad, respecto a la disminución de la violencia que impera en el municipio de Juárez, sino que por el contrario, ésta continúa su escala ascendente, pues así lo confirman los 19 homicidios de mujeres ocurridos en el año de 2004 y los 19 que se tienen registrados hasta el mes de agosto del presente año; cifras que al compararlas con las que describió puntualmente esta Comisión Nacional en su informe especial, rebasan en número a las que en aquel entonces, reportó la Procuraduría General de Justicia del estado de Chihuahua en los años 1993, 1994, 1997, 2002 y 2003, en los que se registraron 15, 16, 15, 13 y 10 asesinatos de mujeres, respectivamente.

Lo anterior, sin dejar de considerar que en algunos de los nuevos casos de homicidios de mujeres, ocurridos en el municipio de Juárez y que tiene registrados la Procuraduría General de Justicia del estado de Chihuahua, en cuanto a su ejecución presentan similitudes a los que describió esta Comisión Nacional en su informe especial como seriales, en razón de que la víctima antes de ser privada de la vida fue atacada sexualmente, tal es el caso de la niña de 7 años de edad, Airis Estrella Enríquez Pando, cuyo cadáver fue localizado el 15 de mayo del presente año, dentro de un tambo relleno de cemento, que fue abandonado en un predio semidesértico en la Colonia Mina de Saldaña, a la altura del kilómetro 30 de la carretera a Casas Grandes; ello, sin omitir señalar, que en las inmediaciones de dicha carretera también se tienen registrados en el pasado, 17 hallazgos de cuerpos correspondientes a mujeres que fueron privadas de la vida.

Con lo anterior, queda claro que hasta el momento falta mucho por hacer, por parte de los tres ámbitos de gobierno, a fin de que se cumpla con las propuestas que les dirigió esta Comisión Nacional , no solamente en la recomendación 44/98, y en los informes preliminar y especial del 7 de abril y 25 de noviembre de 2003, respectivamente, sino también las que se les formularon el 24 de noviembre de 2004, en el informe del seguimiento del citado informe especial; y ello obedece, según lo reconoció la titular del órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, en el informe del 11 de agosto del presente año; que el apoyo de las tres esferas de gobierno, aunque con sus matices, no ha sido el que hace falta, aunque haya deseos expresos por resolver el problema por parte de los titulares de los poderes ejecutivos federal y estatal y por el presidente municipal de Ciudad Juárez, por lo que no se ha logrado:

“a) La coordinación deseable con el mismo enfoque en cuanto a la intervención federal en la época de la que se informa, con la Subprocuraduría de Derechos Humanos, Atención a Víctimas y Servicios a la Comunidad , de la PGR , aunque se mantuvo siempre, no obstante los diferentes enfoques, una relación cordial con todos sus integrantes.

b) Incrementar la presencia ni hacer que permanecieran los elementos de la SSP comisionados en Ciudad Juárez como parte del Programa Integral de Seguridad Pública (PISP), aunque se mantuvo siempre una excelente coordinación.

c) Permanecer en el proyecto del Equipo Argentino de Antropología Forense para la identificación de restos.

d) En muchos aspectos, como investigación penal y seguridad pública, podemos hacer sugerencias a las autoridades responsables, pero no obligar a su cumplimiento. Trabajamos con la voluntad de los órganos que quieran cooperar con nosotros.

e) Que cada familia de víctimas contara con apoyo jurídico para ejercer su derecho a la coadyuvancia.

f) Tener acceso a los expedientes penales para aplicarles, con la anuencia de las procuradurías y bajo fórmulas de confidencialidad, la herramienta metodológica que proyectamos con expertos nacionales e internacionales a fin de contar con una explicación puntual de lo sucedido, como parte del derecho a la verdad y para conocer la magnitud del problema en términos de violaciones a los derechos humanos de las mujeres.

g) Resultados en cuanto al cese de la impunidad en muchos de los casos de feminicidio serial.

h) Trabajar conjuntamente con la Subprocuraduría de Derechos Humanos, Atención a Víctimas y Servicios a la Comunidad de la PGR los criterios para a reparación del daño”.

Finalmente, aun cuando el Gobierno Federal reconoce, a través del órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, que “no ha podido servir a la justicia ni a la verdad como se pensó ya que no siempre ha habido alineación de esfuerzos federales, ya que no basta querer coordinar; debe haber voluntad de caminar en un mismo sentido, al menos una parte del recorrido”, los informes presentados nos permiten concluir que las tareas orientadas a prevenir y erradicar la violencia contra la mujer en el municipio de Juárez, no han logrado el éxito esperado, pues los homicidios continúan y las investigaciones no parecen avanzar hacia una dirección que permita en el corto plazo encontrar la solución a la actual problemática.